综合执法改革是十八大以来党中央全面深化改革和全面推进依法治国的重大决策部署。从2001年启动“相对集中行政处罚权”的综合行政执法试点改革，到今年提出全力推进具有杭州特色的“大综合一体化”行政执法改革，杭州市综合行政执法试点改革工作一直走在全国前列，法治政府和服务型政府建设卓有成效。

杭州市综合执法改革的探索

确立整体性政府理念，顶层制度设计更科学。综合行政执法改革易引发业务主管部门整体行政权与综合行政执法机关部分行政执法权的二元配置，导致执法部门权责不清、多头执法。为此，杭州市坚持以整体性政府和整体性治理理念为指导，积极统筹跨部门、跨层级、跨领域执法部门力量和资源，形成合力、共同执法，努力打造部门专业执法、联合执法和综合执法“三位一体”的整体性执法格局。

明确改革目标任务，分步有序推进落实。杭州市综合执法改革坚持“总体设计、先易后难、分步实施、有序推进”的原则，改革总体目标设计明确，实施步骤清晰，确保改革平稳有序推进。如桐庐县将综合行政执法改革的总体目标拆分为三个子目标，即围绕“一个整体政府”目标，重塑行政监管和行政执法制度；围绕“一分钟响应”目标，再造行政监管和行政执法流程；围绕“一流队伍”目标，创设行政监管和行政执法标准。

执法力量无缝衔接，执法队伍一体化整合。杭州市积极梳理事权清单、理顺职责边界，推动专业执法部门事前审批、监管权力与综合执法部门事后监管、行政处罚、司法移交等权力相互衔接，实现执法力量的无缝衔接，确保“一支队伍管执法”。如长庆街道整合原有站、所、中队执法力量，成立街道综合行政执法队，有效解决了过去基层行政多头执法、重复执法的问题，提升了执法效能。

打破部门组织壁垒，强化执法协调联动。建构跨部门协作机制有利于打破部门壁垒，提高各执法部门之间相互沟通与彼此合作的能力水平，从而在机制层面上为深化综合行政执法改革清除障碍。如长庆街道依托“楼道建支部、网格建总支、社区建党委”三级党组织力量，打通过去“网格—社区—街道—执法”中间环节，实现“一线网格发现、一线执法处置”。

数字技术迭代革新，赋能执法精准高效。杭州市借力数字技术赋能搭建的统一指挥平台，已成为各级执法机构高效运转、精细化治理的有效工具。统一指挥平台可实现全域执法监管信息和资源统筹到“一张网”上，通过这张“网”的大联动布局，各类执法监管力量都可以通过平台接受智慧调度，实现全流程网上办案，用数据资源调配执法资源，高效处置各类执法事项。

推进杭州综合执法改革的对策建议

在推进“大综合一体化”行政执法改革实践中，杭州改革先行地区成效显著，但仍存在组织领导工作乏力、百姓获得感低、跨部门联动机制不健全、队员全科执法能力薄弱、数字技术赋能执法效度有限等问题。为此，要从根本上破题，全面深入推进杭州综合执法改革。

加强各级党委和政府对综合执法改革的组织领导工作，逐级建立党政主要领导负责制，实施主要领导“党政同责”。同时，要进一步厘清改革的牵头责任、协助责任和共管责任，逐级建立综合执法改革目标责任制；要完善监督机制，从过程维度对前端审批、监管和过程监督、行政处罚、司法移交等工作形成全过程闭环监督；要建立基于民意导向的科学规范的考评机制，将综合执法工作纳入地方发展综合考评体系和领导干部政绩考核体系；要严肃工作纪律，健全问责机制，对各种违法违规问题严肃查处、追究责任。

聚焦为民服务设定改革议题。人民群众不是综合执法改革的“看客”，而是综合执法改革的“出卷者”“监考官”和“阅卷者”。为此，综合执法改革必须要坚持民意导向，要紧紧围绕群众急难愁盼的民生热点问题，精心设计执法改革应用场景，加快形成一批特色鲜明、辨识度高的综合执法改革“硬核”成果，不断提高百姓获得感、幸福感；必须要坚持问题导向，围绕突出问题，加快推进重点领域、关键环节执法管理体制机制改革；必须要坚持目标导向，以数字化改革为牵引，以整体政府理念统筹行政执法为重点，全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法。

加快健全包括投诉举报统一受理转办机制、联合执法协调指挥机制、职责分工争议协调机制、全方位执法监督机制、行政执法与司法衔接机制在内的多跨联动机制。将积极争创综合执法应用场景创新试点立项、经验复制推广，纳入部门和领导政绩考核指标体系，并采用以奖代补的方式给予一定的财政补助，进一步激励综合执法部门间的协同配合；对改革中出现的难以避免的“试错”工作采取包容态度，以减少部门之间主动补台、担当作为的顾虑，激发改革的积极性。

进一步充实基层执法力量，综合考虑基层现有执法力量、执法任务要求、监管服务需求等实际因素，确定区县、街镇执法力量的调配，重点向郊区县特别是向城乡接合部街镇倾斜。提高执法队伍的进入门槛和整体能力素养，实行执法资格管理制度；加强执法人员执法能力培训，探索建立市域统一业务培训平台，开展执法队伍大练兵，提升队伍实战化水平。加快推进执法办公场所建设，充分保障工作经费、能力建设经费和薪资待遇支出，确保执法队伍的稳定。

此外，要理性看待数字技术赋能的双重效应，坚决破除“数字赋能万能”的迷信。要警惕数字技术应用创新引发的“数字鸿沟”“内卷比拼”和“指尖上的形式主义”等问题，防止“唯技术论”和“数据迷信”倾向。大力提升执法队员数字化能力素养，将技术优势转化为执法效能。除提升现有执法人员的技术运用能力之外，要创新编制管理，采用人才公开招聘、挂职研修、定向培养等方式拓宽引才渠道。通过数字赋能拓展更多执法应用场景，重塑执法业务流程。要拓展、创新执法司法一体化多跨场景建设，加快实现行业监管部门、执法部门、复议机关、审判机关等业务高效协同、数据互认共享，实现“审批—监管—处罚—监督—评价”的监管执法全流程闭环管理。

作者：杨逢银 吴伟强

作者单位：浙江工业大学政治与公共管理学院

本文刊登于《杭州》杂志2021年第21期

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