杭州市委、市政府提出“补齐五短”目标，第一条即是补齐市域统筹之短板，构建全市“一盘棋”的工作格局。这既顺应了大都市建设的演变规律，又贯彻了中央推进区域协调发展和浙江实施大都市区战略的发展要求。
“市—行政区”结构模式：
以美国纽约为代表。纽约的行政层级为“市—行政区”模式，属于“强市长型”行政结构。纽约市虽然下设 5 个行政区，但每一个行政区都没有设置实体政府，而是分别由基层社区委员会来开展民事协调和咨询工作。纽约市政府机构由三个相互独立的权力机构组成：
“强市长型”结构下，市长有权根据当地的实际情况，因地制宜地采取灵活性措施，但同时也受同级议会的严格监督。市长权力执行机构为“市长办公室”，下设 100 多个职能部门，承担着上传下达、参谋策划、督办落实等重要行政职能。
“强市强区”结构模式：
以上海市为代表。20世纪90年代以来，上海市以城市建设为主线，进行了以“两级政府、三级管理”为特征的城市行政管理体制改革。在经济、政治、社会、文化发展等领域，市级主导地位得到了空前强化。同时，不断下移城市管理重心，区级政区权能也得到实质性扩张。市政建设方面，财政税收、建设费用、城市规划等权限均下放至区级政府。规划权限方面，区级政府拥有大部分土地开发和房屋建设的申请许可权、一般地区的详细规划编制权。通过改革，上海市区关系由之前的“强市弱区”转变为“强市强区”格局，但也出现了城市总体规划和功能布局设想落地困难等问题。
▲ 上海外滩
“主体功能区”结构模式：
以南京市为代表。南京着眼于各区县地理位置上的相邻性、历史文化上的相通性、发展水平上的相当性、主体功能上的相近性，对各区县创造性地“合并同类项”，把全市十三个区县大致分为城中、东南、西南、江北、南部等五大片区，明确各片区的主体功能和发展重点，引导和激励各区县聚焦主体功能，突出工作重点，塑造特色优势。这种分类指导、分片推进的工作方法创新，不仅有利于督促、检查、激励全市现代化建设任务在区县基层的落实，而且有利于规范整个市域的开发秩序，促进各区县的错位竞争，形成人口、经济、资源、环境相协调的空间开发格局。
行政区划调整模式：
以合肥市为代表。近十年来，合肥经济平均增速达到14.9%，位居全国省会城市首位，“合肥速度”成为全国关注焦点。这些成绩的取得与合肥两次行政区划调整密切相关。
一是2002年，合肥市把原东市区、中市区、西市区、郊区更名为瑶海区、庐阳区、蜀山区、包河区，着力打通城乡间隔，拉开城市框架。区级发展经济的主动性得到调动，四区逐步形成各具特色的四大经济板块。
二是2011年，安徽撤销地级市巢湖，分别并入合肥、芜湖和马鞍山，其中合肥受益最大，辖区面积增加4353平方公里。通过这次行政区划调整，提高了合肥的城市首位度，750平方公里的巢湖成为合肥“内湖”，城市形态实现从“环城”向“环湖”的蜕变。
一、加强市级统筹功能的表现方式应当契合大都市区发展阶段的实际。
追求市区两级发展合力最大化是加强大都市区功能统筹的动力来源，但由于大都市发展存在阶段性差别，使得这种追求的行为表现迥异。如纽约处在大都市区发展的最高阶段，发展潜力已经有限，通过采取“强市弱区”组织架构，注重发挥市级政府作用。上海则是处在大都市区发展的中间阶段，既要发挥市级政府层面作用，又要发挥区级政府层面作用，客观上需要“强市强区”的组织架构。南京和合肥处在大都市区发展的初级阶段，南京通过“合并同类项”、设置五大主体功能区，合肥通过行政区划调整，提升市级层面的统筹能力。
二、重要事权和主要财权集中在市级层面的程度应当契合大都市区发展阶段的需要。
国际国内经验表明，提升市级功能统筹的关键是明确划分市区两级政府的事权和财权。处在大都市区发展的最高阶段，“强市弱区”的组织架构之下，惯例性做法就是重要事权和主要财权集中在市级层面。处在大都市区发展的中间阶段，尽管市已经拥有重要事权和主要财权，但区的权限不容小视，也是大都市发展的重要动力，仍然承担招商工作与经济发展任务。处在大都市区发展的初级阶段，区级发展动力更强，市级层面主要起到协调作用。从杭州大都市区发展阶段看，组织架构大致已转向“强市强区”类型，需要进一步深化探索大都市区立法体系与管理体制，以权威、正式的法律来规范大都市区功能统筹中市区职能分工及权责利归属。
三、促成和加强“强市强区”组织架构可以借鉴的做法。
- 行政区划调整。这是加强市级统筹功能的重要方式之一，可以减少行政层级，提高行政效率。
- 转移政府职能。就是将地方政府的职责转移到更大的大都市区政府。这种转移多数基于自愿，也有部分是履行法律政策的需要。这种转移最大的好处就是，可在一定程度上面避免大都市区服务的重复性。
- 规划大都市区。通过成立类似“大都市区规划委员会”等机构，解决城市界限之外的发展或城市之间的协调无力问题。
- 政府间议事会。这是大都市区内各地方政府组成的一种自愿组织，通过协商合作解决大都市区的各项问题。
- 实施税收分享。这种分享主要是为了解决大都市区各个地方政府的财政和服务不平衡。分享计划的设计者一般是上级政府。
本文刊登于《杭州》杂志2020年第8期
作者：姚如青
编辑：毛婷
