首页 > 编辑推荐 > 城市视点 > 正文
党政系统优秀调研成果 | 应对“撤县(市)设区”磨合困境,促进新城区全面融入
2019-09-17 17:17:48   浏览次数:100

【编者按】由杭州市委政研室组织开展的党政系统优秀调研成果评选每年一次,旨在全面反映党政系统调查研究工作成果,进一步推进党政系统调研工作,提升全市调查研究工作水平。获奖成果紧紧围绕市委、市政府决策部署,坚持理论联系实际,观点鲜明、材料详实、分析透彻。


从9月6日开始,“杭州杂志”微信公众平台将陆续刊登获得2018年度杭州市党政系统优秀调研成果的部分调研报告,以飨读者。今日刊发2018年度杭州市党政系统优秀调研成果二等奖作品《杭州“撤县(市)设区”的磨合困境与完善对策研究》(节选)。



顺应大都市区发展趋势,“撤县(市)设区已成为我国城市化推进中的重要手段之一。杭州市自2001年以来先后实施了萧山、余杭、富阳、临安(以下简称为“四个新城区”)的“撤县(市)设区”工作。四个新城区在融杭进程中,交通建设融入进程加快、经济发展融入成效明显、民生政策融入基本接轨、管理体制融入逐步优化、城市化水平日益提高,基本架构起杭州大都市区“共建共享”的新格局。“撤县(市)设区”虽然从形式上破解了市、县(市)两地的行政壁垒,但旧的体制惯性或多或少地造成市、区两级在权力、职能、利益等方面的博弈,由此引发一些市、区融入过程中的博弈磨合困境,如市级财权事权统筹困境、市域城市快速路网建设困境、市区产业协作利益分配困境、市级功能统筹体制困境等。一方面,市级层面需要进一步明确市级“集权”与区级“分权”事项的目录清单,通过强化市级功能统筹,构建“强市强区”治理新格局;另一方面,四个新城区要树立“大格局”“大改革”“大融入”工作理念,以积极主动的姿态推进规划、财政、交通、产业、社保、教育等领域的深度融入。


进一步厘清财权与事权 


    统筹了财权才能更好地统筹事权,统筹了财权和事权才能更好地实现新城区与主城区的一体化。


    在财权方面,一是逐步实现财权一体化管理体制。具体地,对于富阳区,在第二个3年过渡期结束,必须纳入与六城区一致的财权一体化管理体制;临安区可以参照富阳区执行;建议从2020年起,将萧山区、余杭区财权一次性纳入市区一体化管理。并有序推进桐庐县、建德市、淳安县的“撤县(市)设区”工作,力争2020年将3县(市)设立为杭州的新城区,并于2023年实现所有城区财政体制一体化管理。只有财权统筹了,才能统一各新城区与市本级的发展思路和重大战略;只有财权统筹了,才更有利于加大对富阳区、临安区等财力薄弱城区的投入,帮助他们更快融入主城区。二是完善市级财政转移支付制度。建议加大以“因素法”为主要方式的均等化转移支付力度,建立以一般性财政转移支付为重点、特殊专项转移支付为补充的复合型转移支付体系,进一步提高相关转移支付和补助的及时性,加大对四个新城区尤其是富阳区、临安区的财政转移支付力度,增加乡村振兴战略、生态保护和改善民生支出的财政转移支付,确保四个新城区基本公共服务均等化供给。三是重新制定各城区与市本级地方财政增量分成基数。基于四个新城区财政并轨有先有后、主城区财政增量分成基数多年未作调整的现实情况,建议市政府根据各城区经济特点、税收增长预期、财政支出占比等因素重新调整市、区税收分成基数,促进各城区财税收支平衡。


    在事权方面,一是强化规划统筹引领作用。以杭州新一轮城市总体规划修编为契机,科学制定覆盖杭州十城区的城市总体规划,各城区控规须服从城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划、综合交通规划、生态保护规划等市级规划,严格控制区级规划频繁修编。各类规划之间也要加强彼此协同,防止规划间打架。二是建立市、区事权划分新机制。依据中心城市与市辖区的基本职能定位,参照杭州市本级与六城区的当前做法,适当调整各类管理权限,逐步理顺市、区事权。市级政府主要制定和实施全市经济社会发展总体规划、土地利用总体规划和城市建设总体规划,制定产业发展政策,统筹招商引资,促进地区经济发展;规划中心城市公共投资,实施基础设施建设和公共物品提供,制定城乡一体化规划,制定财政转移支付制度,推动城区均衡发展。区级政府主要提供本行政区范围的公共物品,如路灯、绿化、治安、环卫、供水等,提供充足的公共服务;促进实体经济发展,执行城乡区域一体化政策,加强社区建设,完善社区功能;合理使用市政府的转移支付,提供本区域范围内的社会保障。市、区两级政府还需共同承担公共交通、地方行政、社会治安、文化教育、卫生保健、就业培训等受益范围从区级行政区外溢的公共产品和服务。三是建立市级重大项目事权共担机制。对于涉及国家、省、市重大基础设施建设项目、产业平台、流域保护等项目,建立市政府常务会议联审制度,共同协商事权份额,加大市级财政的支持力度。

 

加快完善城市快速路网 


继续在市级“大都市、大规划、大交通”战略统领下,健全市域快速路网建设协调机制,全面提速杭州大都市区交通能级。


    统筹建设城市快速交通体系。在着力加快建设杭黄高铁、城西火车站、萧山国际机场等重大交通枢纽的同时,加快推进四个新城区融杭快速路网建设,包括城际快速路、二绕、国、省公路干线改造、重要航道(如,运河第二通道、临安青山湖航道等)以及“四好农村路”,着重推进公路、铁路、水路、空港等各类交通方式的互联互通。在主城区各大入城口,充分利用绕城公路的桥下空间配套建设公益性停车场,实现“P+2”停车换乘。


    健全城市快速路网市级协调机制。建议成立城市快速路网领导小组,由市政府牵头、分管副市长为组长,各地区区长为副组长,规划、发改、住建、财政等部门为成员单位,通过调研、沟通、协商,逐一研究解决四个新城区融杭快速路“梗阻”问题,确保各条“断头路”有效打通、衔接、利用。在快速路网中,建议将12号地铁线延伸至富阳东洲和江南新城,并打通银湖和东洲的路线,有效缩短富阳两个桥头堡的通勤时间,实现银湖、东洲、江南等区域“最多换乘一次”到达杭州中心区域。建议将地铁5号线延伸到余杭南湖地区,促进青山湖科技城、南湖创新小镇、未来科技城“三城”整合发展。


    优化过江通道快速路网。借鉴上海过江通道密集江段限建快速路网的先进理念和做法,通过限制道路交通的过江交通需求,实现地铁和快速路通道之间的平衡。加快地铁5号线、6号线、7号线的建设和开通运营,真正形成地铁江南江北的沿江轴线。

 

逐步完善产业融入机制 


    发展和提升大都市区产业,需要大都市区内部不同区域或层级充分发挥各自的区位优势、交通条件和产业特色,并借助大都市区功能的演进和中心城市的辐射带动,形成更多增长极和更优产业结构。


    完善区域产业定位。各新城区要依据《杭州“拥江发展”战略规划》及相关区域产业发展规划,瞄准全球技术和产业发展最新领域,重点谋划人工智能、虚拟现实、区块链、量子技术、生命科学等未来产业,积极培育新产业、新业态,加快传统产业转型。具体地讲,萧山区、余杭区要加快利用先进制造技术改造传统产业,大力发展信息经济、高技术产业、金融产业,文创产业、会展产业、临空经济等,积极融入钱塘江创新发展江段;富阳区要大力发展智能制造、生物医药、数字创意等产业,打造富春江段的桥头堡;临安区依托城西科技大走廊,大力发展装备制造、智慧制造、信息经济、跨境电商等产业。


    完善主城区企业搬迁补偿机制。对于原主城区企业搬迁进入四个新城区或杭州其它县(市),应当免除迁入区(县)对于迁出区的税收分成补偿制度。因为企业转移不仅是企业自主市场行为,更是大都市区建设中功能疏散的基本方式,还是主城区功能升级的必然要求。如果有可能,则通过滚动调整各城区财政增量分成基数,平衡因大型企业(集团)迁出(入)后对区级财政收入的影响,促进原主城区搬迁企业入驻新城区或杭州其它县(市)。


    完善统筹招商运作机制。进一步完善市级“十位一体”项目招引办法与十个城区的对接机制,实行每个城区确立2-3个主导产业,按照产业链招商,科学布局招商项目的落地。深化市政府常务会议听取重大产业项目进展情况的制度,监督检查各区出台的招商引资优惠政策的合法性与合理性,减少区际招商的恶性竞争;引导区级政府整合招商引资平台,重点关注“省市县长项目工程”,主抓好项目、大项目。


    建立“区际产业协作”机制。发挥市级统筹作用,结合拥江发展战略,推动各城区采取联合共建和股份化运作方式,通过“区—区”协商,共同投入基础设施建设、配套要素、行政服务等,联合推进项目落地,双方协调产业扶持政策与收益分成,推动行业相互配套和产业结构优化,在区与区的交界地带打造相融共生的产业生态圈。


 合理强化市级功能统筹


    依据前述市、区事权划分范围,借鉴国内外大都市区建设的有益做法,进一步明确市、区行政、经济、公共服务职能中的权、责范畴,在强化市级统筹功能的同时,充分调动区级能动性,构建“强市强区”新格局。


    明确市级统筹项目。进一步强化市本级对规划建设、土地开发、财税体制、产业招商、机构设置、跨区协调、政策标准、绩效考核等重大事项的统筹功能。


    提升区域协调能力。参照中央机构改革精神,成立若干市级区域委员会或改革领导小组,建立市级层面的会商决策联席会议制度,深入协调十个城区经济社会发展的重大决策。尤其是当区际交界地带的协调发展存在障碍时,则向同类市级联席会议提出申请,协调决策。


    建立“区—区”协同发展制度。建立区际经济社会协同发展会商决策联席会议制度,形成相关规章制度,组织相关城区推动区际规划、产业、交通、城管、环境、基础设施等重大领域的协同发展。

 

本文节选自2018年度杭州市党政系统优秀调研成果二等奖获奖文章《杭州“撤县(市)设区”的磨合困境与完善对策研究》(杭州市委党校),有删改

《杭州》杂志社 版权所有    开创网络 技术支持    浙ICP备09038607号
地址:杭州市解放东路18号市民中心E座9F    办公室电话:0571-85175159    E-mail:hangzhoutpw@163.com
Copyright © 2017 Powered by www.pichz.com All Rights Reserved.

扫码关注“杭州杂志”

扫码关注“杭州图片网”