【编者按】由杭州市委政研室组织开展的党政系统优秀调研成果评选每年一次，旨在全面反映党政系统调查研究工作成果，进一步推进党政系统调研工作，提升全市调查研究工作水平。获奖成果紧紧围绕市委、市政府决策部署，坚持理论联系实际，观点鲜明、材料详实、分析透彻。

从9月6日开始，“杭州杂志”微信公众平台将陆续刊登获得2018年度杭州市党政系统优秀调研成果的部分调研报告，以飨读者。今日刊发2018年度杭州市党政系统优秀调研成果二等奖作品《杭州“撤县（市）设区”的磨合困境与完善对策研究》（节选）。

顺应大都市区发展趋势，“撤县（市）设区已成为我国城市化推进中的重要手段之一。杭州市自2001年以来先后实施了萧山、余杭、富阳、临安（以下简称为“四个新城区”）的“撤县（市）设区”工作。四个新城区在融杭进程中，交通建设融入进程加快、经济发展融入成效明显、民生政策融入基本接轨、管理体制融入逐步优化、城市化水平日益提高，基本架构起杭州大都市区“共建共享”的新格局。“撤县（市）设区”虽然从形式上破解了市、县（市）两地的行政壁垒，但旧的体制惯性或多或少地造成市、区两级在权力、职能、利益等方面的博弈，由此引发一些市、区融入过程中的博弈磨合困境，如市级财权事权统筹困境、市域城市快速路网建设困境、市区产业协作利益分配困境、市级功能统筹体制困境等。一方面，市级层面需要进一步明确市级“集权”与区级“分权”事项的目录清单，通过强化市级功能统筹，构建“强市强区”治理新格局；另一方面，四个新城区要树立“大格局”“大改革”“大融入”工作理念，以积极主动的姿态推进规划、财政、交通、产业、社保、教育等领域的深度融入。

    统筹了财权才能更好地统筹事权，统筹了财权和事权才能更好地实现新城区与主城区的一体化。

    在财权方面，一是逐步实现财权一体化管理体制。具体地，对于富阳区，在第二个3年过渡期结束，必须纳入与六城区一致的财权一体化管理体制；临安区可以参照富阳区执行；建议从2020年起，将萧山区、余杭区财权一次性纳入市区一体化管理。并有序推进桐庐县、建德市、淳安县的“撤县（市）设区”工作，力争2020年将3县（市）设立为杭州的新城区，并于2023年实现所有城区财政体制一体化管理。只有财权统筹了，才能统一各新城区与市本级的发展思路和重大战略；只有财权统筹了，才更有利于加大对富阳区、临安区等财力薄弱城区的投入，帮助他们更快融入主城区。二是完善市级财政转移支付制度。建议加大以“因素法”为主要方式的均等化转移支付力度，建立以一般性财政转移支付为重点、特殊专项转移支付为补充的复合型转移支付体系，进一步提高相关转移支付和补助的及时性，加大对四个新城区尤其是富阳区、临安区的财政转移支付力度，增加乡村振兴战略、生态保护和改善民生支出的财政转移支付，确保四个新城区基本公共服务均等化供给。三是重新制定各城区与市本级地方财政增量分成基数。基于四个新城区财政并轨有先有后、主城区财政增量分成基数多年未作调整的现实情况，建议市政府根据各城区经济特点、税收增长预期、财政支出占比等因素重新调整市、区税收分成基数，促进各城区财税收支平衡。

    在事权方面，一是强化规划统筹引领作用。以杭州新一轮城市总体规划修编为契机，科学制定覆盖杭州十城区的城市总体规划，各城区控规须服从城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划、综合交通规划、生态保护规划等市级规划，严格控制区级规划频繁修编。各类规划之间也要加强彼此协同，防止规划间打架。二是建立市、区事权划分新机制。依据中心城市与市辖区的基本职能定位，参照杭州市本级与六城区的当前做法，适当调整各类管理权限，逐步理顺市、区事权。市级政府主要制定和实施全市经济社会发展总体规划、土地利用总体规划和城市建设总体规划，制定产业发展政策，统筹招商引资，促进地区经济发展；规划中心城市公共投资，实施基础设施建设和公共物品提供，制定城乡一体化规划，制定财政转移支付制度，推动城区均衡发展。区级政府主要提供本行政区范围的公共物品，如路灯、绿化、治安、环卫、供水等，提供充足的公共服务；促进实体经济发展，执行城乡区域一体化政策，加强社区建设，完善社区功能；合理使用市政府的转移支付，提供本区域范围内的社会保障。市、区两级政府还需共同承担公共交通、地方行政、社会治安、文化教育、卫生保健、就业培训等受益范围从区级行政区外溢的公共产品和服务。三是建立市级重大项目事权共担机制。对于涉及国家、省、市重大基础设施建设项目、产业平台、流域保护等项目，建立市政府常务会议联审制度，共同协商事权份额，加大市级财政的支持力度。

继续在市级“大都市、大规划、大交通”战略统领下，健全市域快速路网建设协调机制，全面提速杭州大都市区交通能级。

    统筹建设城市快速交通体系。在着力加快建设杭黄高铁、城西火车站、萧山国际机场等重大交通枢纽的同时，加快推进四个新城区融杭快速路网建设，包括城际快速路、二绕、国、省公路干线改造、重要航道（如，运河第二通道、临安青山湖航道等）以及“四好农村路”，着重推进公路、铁路、水路、空港等各类交通方式的互联互通。在主城区各大入城口，充分利用绕城公路的桥下空间配套建设公益性停车场，实现“P+2”停车换乘。

    健全城市快速路网市级协调机制。建议成立城市快速路网领导小组，由市政府牵头、分管副市长为组长，各地区区长为副组长，规划、发改、住建、财政等部门为成员单位，通过调研、沟通、协商，逐一研究解决四个新城区融杭快速路“梗阻”问题，确保各条“断头路”有效打通、衔接、利用。在快速路网中，建议将12号地铁线延伸至富阳东洲和江南新城，并打通银湖和东洲的路线，有效缩短富阳两个桥头堡的通勤时间，实现银湖、东洲、江南等区域“最多换乘一次”到达杭州中心区域。建议将地铁5号线延伸到余杭南湖地区，促进青山湖科技城、南湖创新小镇、未来科技城“三城”整合发展。

    优化过江通道快速路网。借鉴上海过江通道密集江段限建快速路网的先进理念和做法，通过限制道路交通的过江交通需求，实现地铁和快速路通道之间的平衡。加快地铁5号线、6号线、7号线的建设和开通运营，真正形成地铁江南江北的沿江轴线。

    发展和提升大都市区产业，需要大都市区内部不同区域或层级充分发挥各自的区位优势、交通条件和产业特色，并借助大都市区功能的演进和中心城市的辐射带动，形成更多增长极和更优产业结构。

    完善区域产业定位。各新城区要依据《杭州“拥江发展”战略规划》及相关区域产业发展规划，瞄准全球技术和产业发展最新领域，重点谋划人工智能、虚拟现实、区块链、量子技术、生命科学等未来产业，积极培育新产业、新业态，加快传统产业转型。具体地讲，萧山区、余杭区要加快利用先进制造技术改造传统产业，大力发展信息经济、高技术产业、金融产业，文创产业、会展产业、临空经济等，积极融入钱塘江创新发展江段；富阳区要大力发展智能制造、生物医药、数字创意等产业，打造富春江段的桥头堡；临安区依托城西科技大走廊，大力发展装备制造、智慧制造、信息经济、跨境电商等产业。

    完善主城区企业搬迁补偿机制。对于原主城区企业搬迁进入四个新城区或杭州其它县（市），应当免除迁入区（县）对于迁出区的税收分成补偿制度。因为企业转移不仅是企业自主市场行为，更是大都市区建设中功能疏散的基本方式，还是主城区功能升级的必然要求。如果有可能，则通过滚动调整各城区财政增量分成基数，平衡因大型企业（集团）迁出（入）后对区级财政收入的影响，促进原主城区搬迁企业入驻新城区或杭州其它县（市）。

    完善统筹招商运作机制。进一步完善市级“十位一体”项目招引办法与十个城区的对接机制，实行每个城区确立2-3个主导产业，按照产业链招商，科学布局招商项目的落地。深化市政府常务会议听取重大产业项目进展情况的制度，监督检查各区出台的招商引资优惠政策的合法性与合理性，减少区际招商的恶性竞争；引导区级政府整合招商引资平台，重点关注“省市县长项目工程”，主抓好项目、大项目。

    建立“区际产业协作”机制。发挥市级统筹作用，结合拥江发展战略，推动各城区采取联合共建和股份化运作方式，通过“区—区”协商，共同投入基础设施建设、配套要素、行政服务等，联合推进项目落地，双方协调产业扶持政策与收益分成，推动行业相互配套和产业结构优化，在区与区的交界地带打造相融共生的产业生态圈。

    依据前述市、区事权划分范围，借鉴国内外大都市区建设的有益做法，进一步明确市、区行政、经济、公共服务职能中的权、责范畴，在强化市级统筹功能的同时，充分调动区级能动性，构建“强市强区”新格局。

    明确市级统筹项目。进一步强化市本级对规划建设、土地开发、财税体制、产业招商、机构设置、跨区协调、政策标准、绩效考核等重大事项的统筹功能。

    提升区域协调能力。参照中央机构改革精神，成立若干市级区域委员会或改革领导小组，建立市级层面的会商决策联席会议制度，深入协调十个城区经济社会发展的重大决策。尤其是当区际交界地带的协调发展存在障碍时，则向同类市级联席会议提出申请，协调决策。

    建立“区—区”协同发展制度。建立区际经济社会协同发展会商决策联席会议制度，形成相关规章制度，组织相关城区推动区际规划、产业、交通、城管、环境、基础设施等重大领域的协同发展。

本文节选自2018年度杭州市党政系统优秀调研成果二等奖获奖文章《杭州“撤县（市）设区”的磨合困境与完善对策研究》（杭州市委党校），有删改